Правовое обеспечение прохождения АГС

 

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОХОЖДЕНИЯ АЛЬТЕРНАТИВНОЙ ГРАЖДАНСКОЙ

СЛУЖБЫ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРИРОДНЫХ ЗАПОВЕДНИКАХ

 

В.В. ЗОЗУЛЯ

 

Зозуля В.В., аспирант Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН.

 

В нынешней сложной экологической и экономической ситуации, все еще продолжающейся в стране, кажется трудным находить компромиссы между экономикой и интересами охраны окружающей среды. Часто в СМИ из уст высокопоставленных чиновников слышится удобное для них высказывание о том, что "экология" - это удел богатых стран и России необходимо с ней повременить. Средств, мол, на охрану окружающей среды не хватает. Не хватает или не хотят искать эти средства?

Между тем охрана окружающей среды является важнейшей составляющей экологической функции государства, осуществление которой вытекает из ст. 9 Конституции РФ. В свою очередь, охрана окружающей среды немыслима без создания и качественного функционирования особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ). Центральным звеном системы ООПТ является сеть государственных природных заповедников и национальных парков. Их финансирование осуществляется из средств федерального бюджета. И, к сожалению, оно остается на неоправданно низком уровне. Из-за низкой заработной платы работников заповедники и другие ООПТ зачастую испытывают острый дефицит в рабочем персонале, штаты таких учреждений не заполнены, оборудование морально устаревшее, а оружие, которым оснащены инспектора по охране заповедников, нередко по техническим характеристикам уступает оружию, которым владеют браконьеры. Соответственно качество природоохранной, научно-исследовательской и иной деятельности, возложенной на эти учреждения, понижается, а достижение целей, ради которых создавались государственные природные заповедники и национальные парки, затрудняется. Следствием всего этого является низкое качество выполнения природоохранных и научно-исследовательских задач, что негативно отражается на экологическом состоянии заповедников.

Государственные природные заповедники и национальные парки в России являются одной из основных форм сохранения биоразнообразия, т.е. решения актуальной глобальной экологической проблемы. Разнообразие видов живых организмов - основа существования всех систем, поддерживающих жизнь на Земле, и именно благодаря огромному количеству видов на планете возможно получение чистой воды, восстановление запасов кислорода в атмосфере, сохранение плодородия почв и других факторов, обеспечивающих здоровую жизнь и благоприятное состояние окружающей среды. Устойчивость биосферы зависит от устойчивости экосистем, немыслимой без сохранения видового разнообразия.

В соответствии со ст. 6 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г. <*> заповедники создаются с целью сохранения и изучения естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. Одной из задач, возложенных на заповедники, является осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов (ст. 7).

--------------------------------

<*> Российская газета. 1995. N 57. С. 5.

 

Значение и роль природных заповедников и национальных парков для охраны природы трудно переоценить.

Из этого следует, что финансирование рассматриваемых категорий ООПТ должно осуществляться на достойном уровне, а кроме материального обеспечения необходимо привлекать и другие ресурсы, имеющиеся у государства, которые могут быть полезными для природоохранной, научно-исследовательской и иной деятельности ООПТ.

Представляется, что одним из таких ресурсов является альтернативная гражданская служба (далее - АГС).

Государственным природным заповедникам и национальным паркам АГС может не только помочь решить проблему пополнения штатов, но и также дает возможность разрабатывать и утверждать иные необходимые для осуществления полноценного функционирования особо охраняемых природных территорий виды работ, профессий и должностей. Дирекции этих учреждений могут самостоятельно определить, в каких работниках, профессиях и должностях они испытывают дефицит.

Альтернативная служба может иметь более широкое применение в сфере охраны окружающей среды. Например, АГС можно проходить в различных природоохранных инспекциях. Граждане, проходящие такую службу, могли бы привлекаться для проведения природовосстановительных мероприятий. Если грамотно и взвешенно подходить к привлечению альтернативной службы в сферу охраны окружающей среды, она могла бы оказать неоценимую природоохранную услугу.

В соответствии со ст. 59 Конституции РФ гражданин РФ в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной службой <*>. В большинстве развитых стран мира, а также в странах с переходной экономикой замена военной службы альтернативной гражданской службой обеспечивается.

--------------------------------

<*> Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. 367 с.

 

Для Российской Федерации институт альтернативной гражданской службы - явление новое. Однако в царской, а потом и в советской России освобождение от военной службы применялось.

Екатерина II, например, руководствуясь экономическими соображениями, гарантировала меннонитам (религиозная секта) освобождение от военной службы "на вечные времена" <*>. По Общему уставу воинской повинности 1874 г. (ст. 157) меннониты из-за своих религиозных убеждений освобождались от ношения оружия и потому не назначались в войска, а отбывали обязательные (общие) сроки службы в мастерских морского ведомства, в пожарных командах и в особых подвижных командах лесного ведомства "на основании при сем приложенных правил". Льгота эта распространялась, как это отмечалось в упомянутом Уставе, на тех "из меннонитов, которые присоединились к секте или прибыли из-за границы, для водворения в России, до 1 января 1874 г." <**>.

--------------------------------

<*> Там же.

<**> Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л.А. Окунькова.

 

В Советской России в соответствии с Декретом СНК РСФСР "Об освобождении от воинской повинности по религиозным убеждениям" от 4 января 1919 г. <*> лицам, "не могущим по своим религиозным убеждениям принимать участие в военной службе", было предоставлено право по решению народного суда "заменить таковую на определенный срок призыва его сверстников санитарной службой преимущественно в заразных госпиталях или иной соответствующей общеполезной работой по выбору самого призываемого".

--------------------------------

<*> СУ РСФСР. 1919. N 37. Ст. 366

 

Конституция Российской Федерации была принята чуть больше десяти лет назад, однако, несмотря на то что она является законом прямого действия, этим правом россияне смогли воспользоваться только с 1 января 2004 года, то есть со дня вступления в силу Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе".

Отношения, возникающие в сфере АГС, регулируются Конституцией РФ, Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" <*>, Указом Президента РФ от 21 июля 2003 г. N 793 "Вопросы организации альтернативной гражданской службы" <**>, Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 2003 г. N 750 "Об организации альтернативной гражданской службы" <***> и другими нормативными актами.

--------------------------------

<*> Российская газета. N 138 - 139 от 30 июля 2002 г.

<**> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3044.

<**> СЗ РФ. 2003. N 51. Ст. 4984.

 

Насколько законодательство об АГС предоставляет возможность проходить альтернативную службу в государственных природных заповедниках? Какова степень экологизации норм законодательства об АГС?

В соответствии с ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" альтернативная гражданская служба является особым видом трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву (ст. 1). "Граждане проходят альтернативную гражданскую службу индивидуально, а также в составе групп или формирований: в организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти; в организациях, подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 4).

Организация альтернативной гражданской службы осуществляется специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, определяемыми Президентом РФ и Правительством РФ в соответствии со своими полномочиями (ст. 6). Кроме этого, указанные специально уполномоченные органы обязаны осуществлять нормативное регулирование, а также организационные, контрольные и иные функции в области организации АГС.

В соответствии с п. 1 Указа Президента РФ "Вопросы организации альтернативной гражданской службы" от 21 июля 2003 г. N 793 специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по организации альтернативной гражданской службы являются Министерство труда и социального развития РФ (по предложению Правительства РФ) и Министерство обороны РФ.

Перечни видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие АГС, а также организаций, где предусмотрено прохождение альтернативной гражданской службы, определяются в порядке, установленном Правительством РФ.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 11 декабря 2003 года N 750 "Об организации альтернативной гражданской службы" вышеуказанные перечни разрабатывает Министерство труда и социального развития на основании предложений, представленных федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, которые заинтересованы в направлении граждан для прохождения АГС в подведомственные им организации. Предложения представляются до 1 февраля 2004 г., а начиная с 2005 года ежегодно до 1 января.

Итак, механизм, обеспечивающий прохождение АГС в государственных природных заповедниках и других ООПТ, существует. В самих же заповедниках имеется острый дефицит в рабочем персонале. В то же время известна роль природных заповедников в сохранении биоразнообразия и благоприятной окружающей среды. Известно и то, что на планете большинство преждевременно уходящих в иной мир людей умирает даже не в результате проведения военных действий и криминала, а от негативного воздействия окружающей среды. В России ежегодно преждевременно умирают по экологическим причинам до 300 - 350 тыс. человек <*>. Такие люди умирают в результате последствий, вызванных негативным антропогенным воздействием на окружающую среду.

--------------------------------

<*> Бороться за конституционное право на благоприятную окружающую среду // Зеленый мир. 2004. N 11 - 12. С. 21.

 

Сохранить же благоприятное состояние окружающей среды, повысить ее качество, соответственно увеличить жизнь и удовлетворить многие потребности человека призваны в том числе государственные природные заповедники, национальные парки и другие особо охраняемые природные территории.

Однако, несмотря на эти общеизвестные факты, в перечнях, утвержденных Постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 3 марта 2004 г. N 27 "Об утверждении перечней видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, и организации, где предусматривается прохождение альтернативной гражданской службы", нет ни слова ни о природных заповедниках, ни о других ООПТ.

Зато указанным Постановлением предусмотрена такая очень "важная" для общества и государства профессия N 93, как обрубщик сучьев. Без обрубщиков сучьев стране будет очень тяжело.

Среди учреждений, находящихся в ведении МПР, где предусмотрено прохождение АГС, Постановлением указаны 15 лесхозов и 21 база авиационной охраны лесов. Один из отмеченных лесхозов - ФГУ "Гузерипльский лесхоз", располагающийся в Республике Адыгея, осуществляет свою деятельность всего в нескольких километрах от кордона "Лагерный" Кавказского заповедника. Кордон фактически не функционирует из-за нехватки инспекторов.

В приложении N 1 перечислены профессии и должности, на которых могут быть заняты граждане, проходящие АГС. Для прохождения службы в лесхозах, кроме указанной выше профессии обрубщика сучьев, в приложении предусмотрены такие, как обрубщик, тракторист по подготовке лесосек, трелевке и вывозке леса, а также государственный инспектор по охране леса, что не может не вызвать одобрения. На базах авиационной охраны лесов проходят службу парашютисты-пожарные.

Кроме учреждений Министерства природных ресурсов, АГС предусматривается и в структуре другого государственного органа в области природопользования и охраны окружающей среды - Федеральной службе РФ по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Конечно, деятельность, осуществляемая вышеуказанными организациями и учреждениями, важна для осуществления рационального использования и охраны окружающей среды. Однако необходимо обращать внимание и на другие государственные природоохранные учреждения, деятельность которых направлена на сохранение в естественном состоянии самых ценных природных комплексов и объектов нашей страны.

Проблема того, что АГС не задействована для прохождения в ООПТ, связана с тем, что институт АГС для Российской Федерации молод и пока еще отсутствует опыт прохождения АГС, отсутствует социальная инфраструктура, необходимая для реализации этого процесса на практике, а законодательство об АГС достаточно жесткое.

Так, например, в Законе об альтернативной гражданской службе (ст. 5) срок АГС в 1,75 раз превышает срок военной службы по призыву и составляет 42 месяца. Существует мнение, что такой подход законодателя является обоснованным, соответствует общепринятым мировым нормам.

Поддерживая такой подход, в одной из своих статей военный комиссар Смоленской области пишет, что "моральные и физические затраты гражданина России, которые он несет во время прохождения военной службы, должны быть соизмеримы с аналогичными затратами во время прохождения АГС, вследствие чего срок АГС, конечно же, должен превышать срок военной службы" <*>.

--------------------------------

<*> Батюк Г.П. Закон принят, но вопросы остались // Право в Вооруженных Силах. 2003. N 1. С. 43.

 

Думается, что такое сравнение вряд ли всегда уместно. Во-первых, потому что Россия находится на пути построения демократического государства и далеко не все в России соответствует мировым стандартам. А во-вторых, не всегда моральные и физические затраты, связанные с выполнением трудовых обязанностей на гражданских профессиях, легче армейских. Например, государственные инспектора по охране заповедников при выполнении своих должностных обязанностей зачастую попадают в ситуации, угрожающие их жизни и здоровью. Нередко инспектора погибают от рук преступников, пропадают без вести. Об их физических нагрузках можно не говорить. Парашютист (десантник) - пожарный - профессия, связанная с риском, опасностью для жизни и тяжелыми физическими нагрузками.

Кроме этого, такие сроки просто отпугивают граждан призывного возраста от прохождения АГС. В результате многие граждане и не служат в армии, и не проходят АГС, изыскивая средства и методы для уклонения как от первого вида службы, так и от второго.

Представляется, что срок прохождения АГС должен зависеть от вида работы, профессии, должности, на которых могут быть заняты альтернативно служащие граждане. Для этого в законодательстве об АГС необходимо установить отдельную категорию видов работ, профессий и должностей, которые по срокам прохождения приравниваются к срокам прохождения военной службы. Подобных подходов законопроекты не предусматривают.

Еще одна болевая точка Закона об альтернативной гражданской службе - это вопрос о месте прохождения АГС. Согласно п. 2 ст. 4 Закона об альтернативной гражданской службе "граждане проходят альтернативную гражданскую службу, как правило, за пределами территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают.

При невозможности направления граждан для прохождения АГС за пределы территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают, граждане в соответствии с решением специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти могут быть направлены для прохождения АГС в организации, находящиеся на территориях субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают".

То есть прохождение АГС осуществляется в основном по экстерриториальному принципу.

Противники такого подхода полагают, что существование данного принципа ничем не обосновано, напротив, служба становится максимально затратной и неэффективной, предприятия, на которых планируется прохождение альтернативной службы, в подавляющем большинстве случаев не могут обеспечить гражданина местами в общежитии. Потребуются также значительные средства для оплаты проезда гражданина к месту службы и обратно <*>.

--------------------------------

<*> Пояснительная записка "К проекту федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" от 25.07.2002 N 113-ФЗ". Внесен в ГД РФ Законодательным собранием Пермской области // СПС КонсультантПлюс3000. Раздел - Законопроекты.

 

Сторонники экстерриториального принципа считают его справедливым, так как при его применении соблюдается принцип равенства тягот военной и альтернативной ей гражданской службы.

В проектах федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об альтернативной гражданской службе", находящихся на рассмотрении в Госдуме РФ, предлагаются разные варианты решения этой проблемы. Так, в одних законопроектах устанавливается прохождение АГС по месту жительства граждан, направляемых на эту службу, и лишь при отсутствии вакантных должностей по месту жительства граждане могут быть направлены в другие организации внутри субъекта Федерации либо за его пределы. В других - АГС может проходить как по месту жительства, так и за его пределами.

В контексте проблемы прохождения АГС в природных заповедниках и других ООПТ последний вариант представляется более приемлемым. Заповедники нуждаются в работниках как из числа местных, так и из числа не местных жителей. Возможно, что даже в последних они нуждаются больше. Например, как было указано выше, в некоторых заповедниках не функционируют кордоны, в результате границы заповедников на десятки километров остаются бесконтрольными. Решить эту проблему можно как раз за счет не местных граждан, проходящих АГС. Это поможет исключить возможность сговоров между браконьерами и сотрудниками охраны заповедников. А во-вторых, не дает возможности браконьерам угрожать инспекторам физической расправой над членами их семей. Что, к сожалению, бывает часто. А инспекторам зачастую приходится жить на кордонах вместе со своими семьями. В этом отношении такие альтернативно служащие граждане неуязвимы. Кроме того, граждане, проходящие АГС в ООПТ, находясь на службе без семей, обладают большой мобильностью. То есть без особых проблем они могут переходить либо перебрасываться на другие кордоны или точки и в таком режиме проходить службу. Обычные работники ООПТ не могут себе этого позволить по разным причинам (семья, хозяйство).

Что касается местных граждан, проходящих АГС в заповедниках, то они полезны тем, что хорошо знают местность, природные условия, нравы местных жителей и т.д.

В некоторых случаях принятие в заповедник местного гражданина для прохождения АГС может негативно отразиться на ООПТ. Например, если гражданин имеет соответствующую специальность, но сам неоднократно привлекался к ответственности за нарушение режима заповедника.

Поэтому категоричная норма, которая устанавливает прохождение АГС по месту жительства, может и навредить.

 

Для скорейшего привлечения прохождения АГС в государственных природных заповедниках и других ООПТ необходимо активное, слаженное участие в этом процессе всех заинтересованных субъектов: дирекций соответствующих ООПТ и органов государственной власти, в ведении которых они находятся. В законодательство об альтернативной гражданской службе необходимо внести изменения и дополнения, касающиеся сроков и места прохождения АГС.

comments powered by HyperComments